杨成长：建立房地产市场长效机制 必须体现中国特色

　　多环节着手房地产整体制度设计

　　健全我国房地产市场发展的长效机制，必须根据我国国情和土地资源管理制度，从供给侧改革、需求侧管理和交易市场各环节进行整体制度设计，不能指望通过单一政策或单一税收制度改革就能彻底解决问题。

　　在商品房土地供应上，首先要打破各省市仅仅根据自身的土地资源状况确立建设用地底线的思维。我国各大城市尤其是一线城市，城市面积的大小和土地资源的状况，都是由历史上行政区划决定的，面积划大划小都是很偶然的。过去，城市人口没有那么多，城市规模扩张没有那么快，多划几个县还是少划几个县给一个城市，影响都不大。如果仅仅根据各个城市既有的土地面积来确定建设用地的规模，就会导致土地面积小的城市在商品房用地指标上严重不足。例如，深圳市面积仅仅1900平方公里，跟深圳人口数量和人口导入需求完全不相称。从我国国土功能区规划和城市发展规划来看，城市群已经成为城市规划的基本单位了，单一城市规划必须让位于城市群的规划。因此，我们必须从城市群总体规划的角度来综合平衡和配置土地资源，不能从单一城市角度去考虑土地规划和建设用地指标。其次，各级政府要适度突破按照建设用地规划每年匀速供应商品房用地的思路。在确立了建设用地长期规划和守住底线的基础上，必须根据对房地产市场需求的预测和市场状况，灵活调节供地节奏。当前我国房地产需求还处在急剧扩张期，等到大部分居民的住房需求都能得到有效改善以后，我国房地产市场一定会步入存量调整阶段，市场对土地的需求会大幅度下降，那时候政府想卖地也卖不掉了。第三，要提高商品房用地在建设用地中的占比。长期以来我国在土地政策上实施基础设施用地和工业用地优先的政策导向。目前基础设施用地已经占到新增建设用地的60%左右，由于基础设施用地和工业用地的成本比较低，导致土地使用浪费、土地创造增加值过低等问题。在一线城市中，一个小区的住宅总价值可以买下一个机场已经是很普遍的现象了。因此，要适度推动基础设施用地和工业用地的市场化，缩小与住宅用地的过大价差，促进基础设施和工业用地的集约化，盘活低效建设用地，整合工业园区，最大限度地为商品房用地腾出空间。第四，要加速扩大城市数量，推动城乡建设用地一体化，大中小城市和乡镇的建设用地要能整体规划，合理调配，这将大大缓解中心城市住宅用地的紧张状况。第五，中央政府要加大对地方政府土地收入的调节，不能让土地转让收入完全由地方政府自收自支。各级政府的土地转让基金收入，除了直接用于土地整治和动拆迁费用外，要适度上交中央财政，实行区域调节，防止低地价的中西部地区和三四线城市政府过度卖地行为。

　　在房地产需求市场上，要逐步建立长期稳定的区域化和差别化的限购政策。适度进行需求总量和结构管理，应该成为我国房地产市场长期基本政策，不能因有违自由化、市场化的导向，就遮遮盖盖，时断时续，影响到居民对房地产市场的合理预期。既然商品房土地供应无法完全市场化，既然土地供应带有鲜明的区域特点，既然我国的城市发展水平和城镇化发展水平在较长时期都难以平衡，需要政府通过土地供给来调节，那么各大城市的房地产市场就必须要优先保障本市居民以及已经具备条件在本市安家落户的外来人口的需求，必须要严格控制外来的投机和投资性需求。在中心城市住宅用地指标实行计划管理的情况下，必须优先满足本市居民的居住需求，适度限制投资性需求，对家庭住房实行套数和面积总量的管理。这些都是适应我国土地供给制度的必要的需求管理制度。由于这些政策总被指责为政府通过行政手段干预市场，一些地方政府实施起来总是羞羞答答，一会儿紧一会儿松，这反而扰乱了市场的正常预期。调节需求总量，实行结构化差别化的需求调节政策，是我国房地产市场发展的长效政策，必须旗帜鲜明地坚持。现在各城市出台的房地产需求管理政策具体措施不同，松紧程度不一，并且往往根据短期房价波动而不断变化，就是政府本身也不敢把这些政策当作长期政策，造成了居民总认为这些政策都是暂时的，不合理的，长久不了的。如果社会都这样来理解这些政策，那又如何能引导居民改变市场预期呢？我们必须充分认识到，当前我国还不具备形成全国统一房地产大市场的条件，规划性、计划性和结构性的调节是十分必要的。政府不仅要解决社会保障房问题，也要进行房地产需求调控。中央政府应该在总结各地需求管理经验的基础上，逐步统一和规范政策，推行分类分级的房地产需求管理政策，提高政策的权威性。

　　在房地产交易市场上，必须旗帜鲜明地按照“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，改革交易制度，抑制过度投机。

　　房地产出现过度投机的关键是交易市场为过度投机提供了三个方便的交易条件：一是能够运用高杠杆进行投资；二是市场交易成本过低，交易过度；三是政府对交易所得的税收调节力度过小，短期投机所得的大部分能落入投机者的腰包。我国房地产还不能实行彻底市场化，房地产的供给和需求机制还不对称，政府还必须从供给和需求两端进行调节。中国特色的社会主义市场经济体制决定了，尽管我们要保护各种要素收入和适度的投机收入，但是必须坚持按劳分配为主的分配原则，鼓励劳动致富，创新致富。近年来房价的变化、房地产的投机行为以及居民买房的先后次序，都成了影响居民财富的最重要因素，全社会充斥着非常浓厚的投机氛围，必须尽快扭转。

　　抑制房地产市场的过度投机，关键要改变引发过度投机的市场条件。过度投机的市场条件没有了，过度投机的行为自然就慢慢减退了。

　　要规范和改变住房买卖中的过度杠杆行为。各国政府尽管都鼓励买房使用银行信贷，但是必须有两个条件：一是必须以居民目前和未来的收入为基础；二是必须以自主和房地产长期投资为基础。我国个人信用制度缺失，还没有实行以家庭为单位的个人所得税制度，银行和政府都不掌握居民家庭的收入状况和收入预期。居民买房信贷凭借的仅仅是单位开出的个人收入证明，可信度很低。房贷的获得只跟买房的总价格挂钩，跟个人和家庭的现在以及未来收入的预期都不挂钩，银行依赖的就是单一的房产抵押，而不是个人信用。这里面存在着相当大的道德风险。要加速全国房地产登记联网，摸清居民的外地购房情况，坚决控制投机性买房的信贷支持。要严格管理房屋中介机构和灰色金融机构给购房者的不合理融资行为。各地买房的信贷政策和贷款比例可以有区别，但是在规范买地买房的资金来源上，全国必须一盘棋，一个尺度，不能一城一策。

　　要加大对房屋投机性交易所得的税收调节，实行累进制资本利得税，将短期投机中资本利得的大部分通过税收方式调节掉。要对改善型住房买卖和投机性住房买卖实行差别化所得税政策。当前大家高度关注物业税能否出台，何时出台。但是，由于我国的国情是中心城市房价高，居民当期收入低，北京、上海、深圳一套住宅动辄千万元，即使按照每年1%左右收取物业税，也需要十万元左右，这根本就不是普通家庭所能承受的。可以想象，物业税的普遍推广将存在巨大的社会阻力。如果采取对房地产交易所得进行高税收调节，对普通居民影响就很小，打击的仅仅是市场上的投机行为，能够立竿见影地抑制房地产市场上“炒”的行为，符合中央对房地产市场的定位，并且完全有条件在短期内实施。

　　总之，房地产市场如何发展不仅仅影响到经济稳步增长，也影响到居民财富安全和财富积累方式，事关国计民生，事关长治久安。我们不能把居民长期积累的财富都变成了房地产，那样风险就太大了。中国房地产市场运行的特点是中国特色社会主义市场的重要表现形式，在制度上必须体现中国特色。推动城镇化加速，推进城乡建设一体化，改善居民住房条件，保障居民财产安全，是我国房地产市场发展的最终目标。

　　（作者系申万宏源研究所首席经济学家）