李宇嘉:宅基地“三权分置”改革让农民享制度红利

　　近日,国土资源部部长姜大明表示,中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。

　　正如姜大明所言,这是一项重大理论和实践创新。它赋予了农民更多的财产权利,以分享改革开放和资产溢价的红利,解决城乡发展的不平衡、农民增收后劲不足,通过推进城乡要素平等交换,实现农村集体用地与国有土地同等入市、同地同权,建立城乡统一的建设用地市场。

　　十八届三中全会以来,我国对集体土地制度改革,采取的是系统的、全方位的顶层设计,即从确权、试点流转,再到2020年建立城乡统一的建设用地市场,最后达到赋予农民同等的土地权益,实现城乡一体化。十八届三中全会以后,集体经济范畴“三块地”(耕地、集体经营性建设用地、非经营性的宅基地)的改革全面提速。

　　由于集体土地关乎8亿农民的民生、社会稳定、耕地红线、生态保护,制度问题又相当复杂,实践中则采取了由易到难、渐进改革的一般路径。

　　首先,“三块地”改革试点之初,中央就提出坚守“土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损”三条改革底线;其次,集体土地流转从最易环节展开,如耕地宅基地内部流转、经营性建设用地流转等。

　　事实上,十九大报告已明确,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。也就是说,在改革开放以来农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离的基础上,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行“三权”分置,这是继家庭承包责任制后,农村改革的又一重大制度创新。

　　“两权”分离实行农户平均承包土地,解决了十几亿人口的温饱问题。但是,承包经营权“两权合一”、土地碎片化(全国户均耕地7.5亩、5.7块)、封闭运行的格局,不适应城乡要素充分融合,农业经营方式多样化、规模化、产业化,农村人口大规模进城,农业成本上升,经营效率下降,以及农民要获得财产权益等新形势和新诉求。

　　因此,“三块地”中,耕地承包权近年来快速流转。目前,全国2.3亿农户中流转土地的超过了7000万户,比例近30%,经营耕地50亩以上的规模经营农户超过350万户,新型职业农民超过1200万人,农民合作社达到190万个,主要农作物耕种收综合机械化水平超过65%。

　　承包地“三权”分置改革还引导和推动更多资本、技术、人才、管理、金融等要素向农业农村流动,推动发展多种形式的适度规模经营,催生了家庭农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体,为中国特色农业现代化开辟了新路径。

　　同时,集体建设用地入市也轰轰烈烈地展开。特别是针对新市民建设市场化的租赁住房,2017年国家确立了13个热点城市开展试点,这已成为大城市集体建设用地入市稳定和可行的渠道。

　　但目前,“三块地”中,唯有宅基地市场化流转进展不足。事实上,近年来随着大量农村劳动力向城镇迁徙,整村“空心化”问题很严重。中科院2013年的测算显示,全国宅基地总共约有2.7亿亩,空置约1.14亿亩,占比近40%。如果不改变用途,处于空置状态的这1.14亿亩宅基地,多半还要继续空置下去。

　　未来,我国城镇化浪潮不可阻挡,进城并分享城市化和现代化红利,这是互联网消除信息不对称、交通大发展降低城乡交融成本后,多数农民的强烈诉求。1.14亿亩差不多相当于5个北京市的大小了,这是巨大的资源错配和浪费。

　　目前看,全国可入市的经营性集体建设用地只有5000万亩,一部分已经以各种形式(小产权房、加工制造基地、工业区等)进入市场,且不是每一个村都有经营性建设用地,也即村民间拥有的经营性建设用地的份额差别较大。但是,村民宅基地拥有差别不大,世代居住也使得权属更明确,更易于流转。宅基地相比建设用地会低廉一些,按每亩50万元计算,将盘活50万亿元以上,这是巨大的财产红利。

　　近年来城乡间庞大的基础网络完成铺设,不仅包括道路、有线电视、通讯网络、物流等,也包括土地承包、新农合和新农保等社会保障和公共服务网覆盖面扩大。有形和无形网络覆盖,把13亿人连在一起,也促成了史无前例的城乡要素融合。

　　一方面,高成本驱使城市居民到乡村承包土地,开展规模化种养殖,完全可通过村村合并、农民集中居住,将宅基地复垦为耕地,将被点状分布的宅基地分割的耕地连片,实现更高水平的规模经营。

　　另一方面,调整农业结构,促进农村一二三产业融合发展,发展特色产业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态,这既是城乡居民对美好生活向往的诉求,也是在坚持土地集体所有权,稳定农户承包权的基础上,充分放活土地经营权,夯实农民财产权收益,实现共同富裕。

　　此外,在用途管制的框架内,可以通过建设用地“增减挂钩”等模式来实现宅基地其他合法流转形式。早在2013年,国土部就批准将“增减挂钩”试点扩展到29个省市区。宅基地复垦释放出建设用地指标,可在大城市公开市场化出让,这一模式可以说是农村居民分享城市化、土地资产收入的重要途径。