陈小亮：房地产长效机制 需要一揽子政策去调控

　　2016年12月的中央经济工作会议、2017年2月的中央财经领导小组会议以及2017年政府工作报告等重要会议和文件纷纷要求“加快建立房地产市场平稳健康发展的长效机制”。所谓长效机制,主要是指通过出台一系列基础性制度和法律文件,构建起长期有效的机制,促进房价平稳增长并且有效解决不同收入群体的住房需求。房地产长效机制的关键在于“长效”二字,然而以往房地产调控的目标和手段并不满足“长效”的要求。笔者认为,要想加快构建房地产长效机制,需要如下五方面一揽子政策共同发力。

　　第一,改变以往房地产调控从属于宏观调控的局面,确保房地产调控政策的独立性和长期稳定性。

　　房地产调控与宏观调控在调控目标、调控手段等方面存在明显差别。调控目标方面,宏观调控的主要目标是实现经济稳定和金融稳定,而房地产调控的主要目标是实现房价平稳增长以及满足不同收入人群的住房需求。调控手段方面,宏观调控的主要手段是货币政策、财政政策和宏观审慎政策等政策,而房地产调控的主要手段则是税收政策、土地政策和保障房政策等政策。如果房地产调控不能独立于宏观调控,那么房地产调控的目标就会向宏观调控的目标靠拢,从而偏离其自身本应追求的目标,房地产调控手段也会随之偏离。有鉴于此,房地产调控应该独立于宏观调控,这样才能实现房地产调控本应追求的目标。

　　然而,中国的房地产调控却从属于宏观调控。长期以来尤其是进入新常态之后,“稳增长”是宏观调控的首要目标,而房地产被视为“稳增长”的重要工具,由此导致房地产调控的首要目标也被定位于“稳增长”,在经济平稳增长的前提下才会兼顾“控房价”等目标。由于经济形势不断变化,房地产调控的目标在“稳增长”和“控房价”之间频繁交替,而这也决定了房地产调控政策缺乏独立性和稳定性。只有改变以往房地产调控从属于宏观调控的局面,才能使房地产调控持续地聚焦于“控房价”等目标,并且确保房地产调控政策的独立性和长期稳定性,从而真正构建起房地产调控长效机制。

　　第二,将地方政府部分事权上移至中央政府并且转变政府职能,化解地方政府对土地财政的依赖。

　　在中国,有不少地方政府高度依赖土地财政。其原因在于,一方面,地方政府事权与财权不匹配,近年来地方政府财政支出占中央与地方政府财政支出总额的比重在85%左右,但是财政收入占比只有50%—55%,事权明显偏重,存在较大的财政收支缺口。另一方面,地方政府还肩负着促进经济增长的责任,需要为基础设施建设等投资活动筹集资金。土地出让金是地方政府非常重要的资金来源,房价上涨能够带动土地市场繁荣,从而带来更多的土地出让金,因此它们没有足够的动机促使房价增速趋缓甚至是下降。其后果是,中央政府出台的很多房地产调控政策到地方政府层面之后难以落到实处。比如,中央政府要求增加经济适用房和保障房的供地,但是地方政府却没有激励落实,因为这会带来土地出让金的损失。在国土资源部2010年所抽查的56个城市中,多达11个城市的保障房供地计划执行比例低于35%。

　　只有化解地方政府对土地财政的依赖,才能为房地产长效机制的建立扫清障碍,确保地方政府有效落实房地产调控政策。一方面,应该将地方政府负担的教育、医疗和社会保障等领域的部分事权上移至中央政府,建立起事权财权相匹配的财政制度。以教育为例,2011—2015年全国财政教育支出中的中央财政支出占比仅为5%—6%,绝大部分教育经费需要地方政府承担,未来应该逐步提高中央财政教育支出的占比,减轻地方政府的财政负担。另一方面,应该将政府职能从促进经济增长向提供公共服务转变,降低地方政府为经济增长而产生的融资需求,进一步减轻地方政府对土地财政的依赖。

　　第三,以往房地产调控侧重于短期内抑制需求,而没有从根本上解决供需矛盾,未来应该构建土地供给与常住人口、房价与常住人口之间的联动机制,增加一线和部分热点二线城市的住宅用地供应量。

　　中国以往房地产调控的重点是使用限购限贷、差别信贷和税收等政策对住房需求进行调控,当房价过高时,通过抑制需求给市场降温,反之则通过促进需求给市场注入活力。需求端的调控政策虽然在短期内抑制了需求,但是并没有从根本上解决供需矛盾,因为一线和部分热点二线城市房价上涨的重要原因是房地产供给不足。这些城市的住宅用地占比本来就偏低,据统计,2010年纽约和东京住宅用地占比分别达到了44%和73%,而北京、广州和深圳住宅用地占比分别仅为28%、29%和26%。不仅如此,近年来这些城市的土地供应量持续减少,上海土地供应量从2011年的3147万平方米减少到2016年的891万平方米。在此情形下,房地产供给自然难以满足需求,单纯通过抑制需求无法构建起房地产长效机制。

　　要想建立房地产长效机制,需要从供给端发力,构建起土地供给与常住人口、房价与常住人口之间的联动机制。具体而言,对于房价上涨较快、常住人口增长较多的城市,要相应增加住宅用地的供给,切实保证一线和部分热点二线城市的住宅用地供应量能够与人口增长相适应。当前中央政府部门已经开始在供给侧有所举措。2016年12月召开的中央经济工作会议指出,“要落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标”。住建部和国土资源部于2017年4月出台的《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》更是明确规定,“要根据商品住房库存消化周期,适时调整住宅用地供应规模、结构和时序”,并且给出了量化指标,这对长效机制的构建大有裨益。

　　第四,疏解核心城市的部分功能,并加快推进基本公共服务均等化,从根本上缓解一线和部分热点二线城市房价上涨的外来人口压力。

　　房价持续上涨问题尤其是2015—2016年的这一轮房价上涨,已经不再是全国性的普遍现象,而主要发生在一线和部分热点二线城市。这些城市房价持续上涨而且保持上涨预期的重要原因是,三四线城市人口不断涌入,导致新增住房需求持续存在。究其根源,教育、医疗和社会保障等公共服务的优质资源以及大量的就业机会过度集中在这些城市。

　　要想构建房地产长效机制,需要解决核心城市资源过于集中的问题。一方面,可以加快发展城市群,将北京和上海等核心城市的部分功能疏解出去。伴随着高铁和城市轨道交通的发展,围绕大城市构建城市群的可行性日益提高。另一方面,还要通过转变政府职能和加大转移支付力度等举措,缩小三四线城市与一二线城市之间的公共服务差距,实现基本公共服务均等化,提高三四线城市对人口的吸引力,从更大程度上减轻一线和部分热点二线城市的外来人口压力。

　　第五,加强法律制度建设,以立法的形式确保房地产调控政策长期有效并且落实到位。

　　以往房地产调控的手段以行政手段和经济手段为主,缺少法律支持。据统计,截至2016年4月,中央和各级地方政府相关部门总共出台了48510件与房地产调控相关的规范性文件,其中法律文件仅有6件,占总数的0.01%,政策文件共计48504件,占总数的99.99%。比如,2005年的“国八条”、2006年的“国十五条”、2008年的“国十三条”、2010年的“新国十条”、2014年的“930”新政以及2015年的“330新政”,都是以《通知》或者《意见》的形式出台。由于《通知》和《意见》本身就难以长期有效,每当新的《通知》或《意见》出台,旧的《通知》和《意见》通常自动失效。再加上《通知》或《意见》一般不具备法律效力,难以强制执行,所以此前难以建立起房地产长效机制。

　　未来应该加强法律制度建设,以法律形式出台房地产市场调控政策。因为,法律长期有效而且可以强制执行,这将有助于建立房地产长效机制。尤其需要强调的是,中国亟需出台《住房保障法》和《住房租赁法》,为解决中低收入家庭住房需求提供切实可行的路径。以往政府部门也出台过很多相关政策,旨在通过保障房或者住房租赁的形式解决中低收入家庭的住房问题,但是未能有效落到实处。尽快出台相关立法将有助于把政策落到实处,满足不同收入群体的住房需求,这恰恰是房地产长效机制的重要目标。

　　综上所述,构建房地产长效机制的关键是把握好“长效”二字。以往房地产调控的目标从属于宏观调控的目标——“稳增长”,因此难以实现长效机制所追求的促进房价平稳增长和满足不同人群住房需求等重要目标。房地产调控目标的偏离导致调控手段的选择不甚合理,既没有触及土地财政和核心城市资源过于集中等关键问题,也很少以立法的形式提供法律支持,因而调控手段也难以长期有效。上述五个方面的一揽子政策能够较好地帮助房地产调控目标和调控手段满足“长效”要求,从而真正建立起房地产长效机制。