李宇嘉：深圳为何恢复行政划拨供地 提高公共服务

　　深圳稍早时候发布的《关于完善土地供应管理的若干意见(征求意见稿)》,因恢复了1988年取消的“土地划拨制度”而备受关注。划拨与出让是我国现行的用地供应“双轨制”,前者针对行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地需求。后者针对非公益性、盈利性用地需求。前者是行政无偿配置,产权归政府,不可抵押或转让,公益或非盈利性用途终结,政府可无偿收回;后者产权归用地主体,可抵押或转让,政府不可无偿收回。1978年前,划拨是唯一的供地模式。当年,从深圳、厦门开始,出让代替划拨,成为供地(特别是经营性供地)的主要模式。

　　可以说,出让代替划拨,无论对提高土地利用效率,减少圈地占地,还是赋予土地融资功能,或形成和完善要素市场,显化土地资产属性,抑或为推进城市化和经济增长提供空间支撑,都具有制度革新的重大意义。那么,在继续深化要素市场化改革的大背景下,一向具有改革突破精神的深圳,缘何恢复划拨供地模式?这要从深圳用地模式说起了。

　　改革之初,国家赋予深圳特区立法权,探索市场在提高要素配置效率中的作用,自主决定供地模式。由此,深圳率先建立土地出让制度。起初,深圳供地以协议出让为主,2004年8月31日后,“一对一”的协议出让退出,深圳经营性用地全部启动“招拍挂”。

　　尽管公益性或非盈利用地,可在限定范围内继续采取划拨模式,但考虑到自身土地资源稀缺,为探索多元化土地供应模式,特别是探索政府向市场“买服务”的公共财政模式,探索PPP、非盈利性项目自主融资,激发用地主体挖掘土地价值,对公益性或非盈利性用地,深圳采取“协议免地价”出让的创新模式。在这种模式下,不仅公益性或非盈利用地需求得到满足,而且土地价值显化,土地融资功能得到体现,提高了公共服务供给效率。

　　深圳特区建立近40年,常住人口翻了20多倍,人均GDP翻了150倍,高效的供地迎合了人口剧增后带来的公共服务“落地”和融资需求,也以完善的道路交通、市政管网、科教文卫等支撑企业引入与产业布局。但是,年均约30平方公里的供地,让面积只有1990平方公里的深圳,最先逼近50%的开发强度警戒线,被迫开启存量盘活。

　　近年来,深圳产业快速转型,互联网、智能科技、创意文化等新型业态源源不断吸引人才、年均常住和户籍人口增幅在40万至60万之间。而深圳吸引人才、留住产业正面临高成本、高房价的巨大挑战。基于低成本、低房价优势,杭州、成都等“新一线”、二线城市正在大规模招揽人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争,当前互联网、智能科技创新进入“瓶颈期”,成本是竞争的主导因素,深圳科技企业外迁是必然趋势。

　　与此同时,新型城镇化进入“下半场”,即重点转向了外来人口本地化和公共服务均等化,吸引人才和人口流入的利器,也随之从“优质产业”转向了“优质服务”。因此,对户籍和非户籍人口“倒挂”(户籍人口400万、非户籍人口1600万)的深圳来说,能否增厚公共服务,是能否继续吸引人才,保持城市竞争力的关键。在“协议免地价”的公共服务供地模式下,一对一谈判、集体会审拍板,公共服务供给灵活高效。但是,协议用地归用地主体所有,政府收回难度很大。

　　还有,协议出让下用地手续千差万别,有的过了“批地会”或确定规划图便生效,后续批而未用、利用不足、配套不到位,甚至挪作他用、分割销售等现象难以避免,有的还通过“补地价”变成了商品房。在房价暴涨,巨大的溢价红利诱惑下,不少过去出让的协议免地价用地,都想通过“补地价”转作商品房开发,这背离了协议出让用地公益性、非盈利性本源。由此,这类用地无法像划拨一样由政府收回,而程序瑕疵也造成盘活的阻力重重。

　　显然,政府部门意识到了这一点,近期深圳棚改新政、租赁新政、人才新政等,事实上就在于增加和完善公共服务。当然,过去近40年来,深圳重视经济增长,现在要补公共服务的欠账。因此,强调政府所有权,确保可持续供应的行政划拨供地恢复在情理之中。

　　很清楚,这一次的“土地新政”,连同此前棚改新政(棚改新增空间全部建设人才住房)、租赁新政(按积分享受公共服务、新增供地向租赁倾斜),都显示了我国未来土地制度变革的方向,即国有土地实行严格的“双轨制”,基于全民所有属性,首先通过行政划拨供地,满足公共服务需求,其他用地全部通过“招拍挂”出让,出让金反哺公共服务。由此,以往那种划拨和“招拍挂”两边都能靠,但用地过程不透明、土地变相“房地产化”的协议出让将彻底退出。未来,国有用地经济功能、融资功能淡化,社会功能、服务功能显化,城市物理形态的建设进程趋于结束,我国城市化迈入了基于完善公共服务的城市运营新阶段。