李宇嘉:减少供地 论大城市盘活存量用地博弈与困境

　　供地不够，政策和利益掣肘是根本，减少供地意在倒逼盘活存量。

　　近日，笔者在上海参加一个关于城市更新论坛的研讨会，主办方先隆重介绍了《上海市城市总体规划（2016-2020）》。给笔者印象非常深刻的是，该规划提出土地、人口均“减量发展”的目标。至2020年，上海常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。

　　也就是说，2020-2040年的20年内，上海要做到常住人口不增长。同时，2016至2020年，上海规划建设用地规模要实现“负增长”，总规模从原来的3226平方公里调减到3185平方公里；2020至2040年，规划建设用地规模要控制在3200平方公里以内，也基本上是零增长了。

　　类似于上海这样的城市，控制土地和人口被很多专家批评为逆城市化。由于产业升级在超大城市率先完成，城市化进入“下半场”，即从城市化到大城市化。快速工业化和城市化的国家均如此，比如东京和首尔积聚了全国10%和20%的人口，但上海目前人口不足全国总人口的2%。

　　对控制土地的批评更是如潮。目前，我国特大城市农业产值微乎其微，但农业用地占市域面积的比例多数在25%-30%，这在全球是最高的。上海更是如此，全市市域面积6300余平方公里，但到2020年的生态用地保有竟然高达2500平方公里，也就是说接近40%土地留给农业。

　　在很多人的眼里，大规模保留农业用地，被认为是近年来京沪深没有一年能完成宅地供应（完成率均没有超过60%），并导致房价上涨的罪魁祸首。今年7月份，国土部大幅调低了2020年前京津沪耕地保有量。但大家要注意，调低耕地保有量，并不意味着特大城市就腾出供地空间了。

　　事实上，不管从地均产值还是人口密度，京沪深等城市的供地效率是很低的。比如，上海内环尽管寸土寸金，但低效或待改造的工业用地还大量存在。此次论坛的另一主题就是存量用地盘活。目前，上海一些大国企（纺织、仪器、电子等）都成立了不动产子公司盘活存量土地。

　　作为我国制造业龙头，上海制造业领域的国企，个个都是巨无霸，动辄改造的土地就达数平方公里之巨。未来，随着向金融、科技等要素配置的世界级城市迈进，制造业必然要退出。新经济“小而美”，互联网让联合办公大行其道，未来土地和空间需求减少，至少不需要那么多工业园区和集装箱基地。

　　如何盘活，在地方政府和国企之间，存在着很激烈的博弈。站在政府角度，当然希望借着新一轮国企改革的主导权，将土地收回来重新出让。无论新增发展空间，还是土地出让收入，这都是上上签。但站在国企的角度，要赶在政府“下手”前，顺应区域规划，赶紧启动二次利用。

　　对发展新经济和创业创新来说，草根驱动才是第一动力。显然，在这方面，大型国企长期主导、长官意识浓厚的上海落后于深圳。为此，上海市政府很着急，不管是基于降低创新成本（房价和房租），还是增加城市空间，政策支持力度很大，这给占着土地的国企带来机会和主动权。

　　在本次论坛上，笔者获悉，这些国企借着上海未来科技创新城市的定位和政策东风，纷纷向创新型产业用房、创意园区等转型。但是，考虑到存量、在建工程部分，如果仅仅为了套取政策红利，以控制土地为目的，一窝蜂地涌入房地产开发，毫无疑问会造成商业办公用房过剩。

　　为防止国企以套利为目的来改造存量用地，政府要求国企必须100%自持物业。因此，本次论坛上大家都谈到一点，不能投入巨额资金，造成过剩，砸在手里。为此，都在挖空心思做“故事+品质”的文章。答案清晰了，不是土地不够用，而是效率亟待改善，特别是善用好产业升级的土地腾挪效果。

　　土地二次开发，若转向住宅，规划和用途管制横亘在面前，要么补缴巨额土地出让金（土地是免费划拨的），要么政府收回后“招拍挂”；转向商业办公，成本较低、手续简单，但一窝蜂涌入，市场一下子过剩了。看来，供地不够，政策和利益掣肘是根本，减少供地意在倒逼盘活存量。人口与用地挂钩，控制人口也好理解。